破局欧美反“强迫劳动”监管：企业的供应链管理之道

在全球经济一体化的当下，供应链已然成为连接世界经济的关键纽带，各国企业借此在全球范围内优化资源配置、提升生产效率、拓展市场份额。然而，随着贸易保护主义的加剧，美国和欧洲更是加强了对美欧出口企业以“强迫劳动”为由的调查甚至是禁运，给中国企业的海外经营与发展带来了严峻挑战。

以美国的《1930年关税法》第307条、《维吾尔强迫劳动防止法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下简称“UFLPA”）以及欧盟的《欧盟强迫劳动条例》等政策法规为框架的美欧“强迫劳动”监管体系对中国企业的海外市场甚至全球产业链的稳定造成了冲击。在此背景下，我们试图从探讨美欧监管政策的本质出发，分析企业面临的挑战，并提出切实可行的应对策略，为企业在美欧“强迫劳动”监管语境下的供应链管理提供一些有益的参考。本文是系列文章的第一篇。

(一) 国际劳工组织（ILO）《强迫劳动公约》的定义和指标

1930年，国际劳工组织（International Labor Organization，以下简称“ILO”）在大会上通过了《强迫劳动公约》（以下简称“《公约》”）。其中第二条将“强迫劳动”定义为“以惩罚相威胁，强使任何人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务。” ^[注1]

2013年，ILO在《公约》的概念范围内，结合其打击强迫劳动特别行动计划的理论和实践经验，总结了强迫劳动的11种指标，包括乘人之危、欺诈、限制行动自由、隔离、身体性暴力、恐吓和威胁、扣留身份证明文件、拖扣工资、债役、恶劣的工作和生活环境、过度加班，ILO指出只要出现上述指标中的一个，即意味着存在强迫劳动行为。^[注2]

(二) 《欧盟强迫劳动条例》援引《强迫劳动公约》的定义

2024年11月，欧盟理事会（Council of European Union）正式通过《欧盟强迫劳动条例》（以下简称“《条例》”），将于2027年开始适用。《条例》第2条第（1）款中指出，“强迫劳动”是指国际劳工组织第29号公约第2条定义的强迫或强制劳动，包括强迫童工劳动。^[注3]《条例》第2条第（8）款还就“供应链”的范围进行定义，以明确强迫劳动的范围。

(三) 美国《维族强迫劳动防治法》（UFLPA）并未明确定义“强迫劳动”

尽管美国《1930年关税法》第307节自诞生之初便确立了禁止强迫劳动产品进口的原则，但其法律内涵与执行标准并非一蹴而就。最初的条款文本相对简略，仅笼统禁止“全部或部分由强迫劳动生产的商品”进入美国市场^[注4]，但对“强迫劳动”的具体定义、供应链审查范围以及例外情形缺乏清晰界定。这一模糊性导致该条款在很多年间的实际适用受限，甚至存在被刻意规避的空间。

2016年，美国国会通过《贸易便利与贸易执行法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015），对第307节进行了关键性修订。此次修订不仅彻底废除了“消费需求例外”，堵住了实践中的漏洞^[注5]，还进一步明确了“强迫劳动”的认定标准，将“威胁、胁迫、扣留身份文件、债务束缚”等现代强迫劳动形式纳入规制范围^[注6]。同时，法案强化了海关与边境保护局（CBP）的执法权限，要求进口商承担更严格的供应链审查义务，若无法证明货物与强迫劳动无关，CBP可直接发布暂扣令（WRO）拦截货物^[注7]。这一修订标志着美国将贸易政策与人权议题深度捆绑，其执法重心从传统的“监狱劳动”扩展至全球供应链中的系统性剥削问题。

在修订后的《条例》基础上，UFLPA未对“强迫劳动”再做定义，而是建立“可反驳的推定（rebuttable presumption）原则”，推定凡在中国新疆地区采集、生产、加工的产品违反了《条例》第307节，不得进入美国境内。虽然UFLPA下的可反驳推定旨在有效打击强迫劳动，但其未对其打击范围进行明确划分。以地区为界的模糊性和不确定性给进口商带来重大挑战，包括举证责任增加、运营不确定性、影响合法企业的潜在越权、供应链中断和执法困难。这些因素凸显了在全球贸易框架内解决人权问题所涉及的复杂性。下文将具体就“可反驳推定”展开阐述。

(四) 《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国刑法》对“强迫劳动”进行定义和规范

中国构建了较为全面的反强迫劳动法律体系。《中华人民共和国宪法》作为根本法，为反强迫劳动提供了最高层级的法律保障，第37条和第42条分别规定，公民享有劳动权利和自由，禁止任何形式的强迫劳动。

《中华人民共和国劳动法》与《中华人民共和国劳动合同法》作为劳动领域的基础性法律，明确劳动者享有“平等就业和选择职业的权利”，并规定“劳动者应当完成劳动任务，提高职业技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德”。这一权利义务对等条款，正面赋予劳动者自由选择权。而《中华人民共和国劳动法》第96条直接禁止用人单位“以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动”，并规定对责任人员追究刑事责任。

此外，《中华人民共和国刑法》也设置了“强迫劳动罪”，规定以暴力、威胁或者限制人身自由的方法强迫他人劳动的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。最高人民法院、最高人民检察院通过《关于办理强迫劳动刑事案件适用法律若干问题的解释》对“情节严重”的认定标准，包括强迫多人劳动、长期实施强迫行为、造成劳动者重伤或死亡等情形作出进一步明确。

2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议决定批准《1930年强迫劳动公约》（第29号）和《1957年废除强迫劳动公约》（第105号）。通过批准这些公约，中国进一步承诺在其所辖范围内消除一切形式的强迫劳动，使其14亿人民实现自由的工作，并尊重国际劳工组织的工作中基本原则和权利。前述两个公约于2023年8月12日对中国生效。

在我国最初的法律体系架构下，《中华人民共和国劳动合同法》与《刑法》主要聚焦于保障劳动者在劳动过程中的基本人身安全与自主劳动权利。相形之下，美欧国家的反强迫劳动法律体系在强迫劳动的认定标准上，其已突破传统物理强制手段的局限，将心理胁迫、债务束缚、证件扣押等非物理强制手段纳入其中，对劳动自由权做出更为深入和全面的法理诠释。此外，在国际贸易的视域下，美欧的反强迫劳动法已不再局限于国内法的范畴，而是演变为具有一定涉外属性的贸易规制工具。凭借禁止涉嫌强迫劳动商品在其境内流通这一手段，美欧将自身的反强迫劳动法律标准外溢至国际贸易领域，对出口方乃至商品生产地提出遵循其法律标准进行生产与供应链管理的要求。面对立法和执法上的差异，我国在积极融入国际劳动法治进程中，通过陆续加入上述反强迫劳动国际公约，已有效推动自身在反强迫劳动领域的认知与国际接轨，从更广泛的视角审视强迫劳动问题并在国际贸易语境下与美欧国家在反强迫劳动认定和实践标准积极靠拢。

(一) 美国强迫劳动监管体系

1.“可反驳性推定”

如前文所述，UFLPA要求CBP适用“可反驳的推定”，即全部或部分在新疆维吾尔自治区开采、生产或制造的商品，或由UFLPA实体清单上的实体生产的商品禁止进入美国。而清单实体的子公司和关联公司生产的进口商品不会自动受到可反驳推定的约束，除非子公司或关联公司在UFLPA实体清单上明确命名，或者除非UFLPA实体清单上的名称附有“子公司”或“关联实体”一词。

在此规则下，进口商承担商品符合UFLPA标准的举证责任，通过全面的供应链筹划和有关实际劳动情况的详细文件来证明所进口商品与强迫劳动无关。而在举证中，UFLPA未对“强迫劳动”进行专门定义，泛泛以新疆地区为界，也给举证带来了不确定性和模糊性，对于一些生产步骤繁复、原材料来源难以拆分明晰的商品而言，企业可能根本难以“自证清白”。

2.UFLPA实体清单

UFLPA实施以来，针对强迫劳动的监管逐渐加强。为此专门组建的强迫劳动执法工作组（FLETF）是由美国国土安全部领导的跨机构合作伙伴工作组，致力于监督禁止将全部或部分由强迫劳动制成的商品进口到美国的禁令的执行情况。

FLETF建立了实体清单以识别和制裁那些被认为利用或协助使用强迫劳动的企业，特别是与中国新疆维吾尔自治区相关的企业。被列入该清单的企业，其生产的商品将被禁止进入美国市场（由CBP执行），除非进口商能够提供充分证据证明这些商品不涉及强迫劳动。^[注8]自UFLPA实施以来，实体清单经历了多次更新，至2024年10月，清单上的企业数量已达到75个，涵盖多个行业，包括海鲜、铝业、鞋类、服装、农业、多晶硅等。^[注9]

基于UFLPA以下四个子清单标准，符合其中任何一个标准的实体将有可能被列入实体清单：

● 第2(d)(2)(B)(i)节：新疆维吾尔自治区全部或部分使用强迫劳动开采、生产或制造任何商品、商品、物品和商品的实体名单；

● 第2(d)(2)(B)(ii)节：与新疆维吾尔自治区政府合作，在新疆维吾尔自治区以招募、运输、转移、窝藏或接收强迫劳动或维吾尔人、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦或其他受迫害群体成员的实体名单；

● 第2(d)(2)(B)(iv)节：将第（iii）条所述商品从中华人民共和国出口到美国的实体名单;第（iii）条包括全部或部分由清单（i）或（ii）实体开采、生产或制造的产品；或

● 第2(d)(2)(B)(v)节：从新疆维吾尔自治区或与新疆维吾尔自治区政府或新疆生产建设兵团合作的人员那里采购材料的设施和实体名单，包括新疆生产建设兵团，用于“扶贫”计划或“结对援助”计划或任何其他使用强迫劳动的政府劳动计划。

3.UFLPA清单申请移除

任何一个实体若被纳入名单，也可以通过向FLETF主席提出申请的方式以求从UFLPA名单中删除，该等申请需要提交相关证明材料（材料可发送至邮箱：FLETF.UFLPA.EntityList@hq.dhs.gov）。收到申请后，FLETF主席或其指定代表可代表FLETF与申请实体沟通，进一步了解情况并要求补充信息。经FLETF成员机构审核后，将通过多数票表决决定是否将该实体从UFLPA名单中移除。被列入名单的实体在提交书面移除申请后，可要求与FLETF举行会议。虽然对移除请求的决定不可上诉，但如果请求实体能够提供支持该请求的新信息，则可以提交新的移除请求。^[注10]

4.“高优先执法行业”

除了原本就确定的高优先执法行业，即服装、棉花和棉制品、硅基产品及西红柿及其下游产品，2024年7月，根据UFLPA2024年的战略，聚氯乙烯（PVC）、铝和海鲜行业被新增为“高优先执法行业”。这些行业存在较高的强迫劳动风险，尤其是与新疆维吾尔自治区的维吾尔人及其他少数民族相关的情况，被列为高优先执法行业意味着将面临更严格的审查和监管。

(二) 欧洲强迫劳动监管政策解读

1.禁止行为

《条例》第三条规定，经济经营者不得在欧盟市场上投放或提供用强迫劳动生产的产品，也不得出口此类产品。^[注11]

2.实施措施

《条例》中设计了一系列实施措施，主要包括：

(1) 建立强迫劳动风险数据库

为帮助企业和组织评估贸易风险，《条例》要求欧委会召集外部专家，提供一个指示性的、非详尽的、可核查的和定期更新的“强迫劳动风险信息数据库”，说明特定地理区域或特定产品（包括国家当局施加的强迫劳动）的强迫劳动风险。该数据库应以欧委会后续制作发布的《操作指南》中所述的指导方针以及来自国际组织和第三国当局等的相关外部信息来源为基础。^[注12]

(2) 公布并更新操作指南

除上述数据库外，欧委会还将在《条例》生效后18个月内发布《操作指南》，其中主要包括以下内容^[注13]：

● 关于强迫劳动的尽职调查指南；

● 关于强迫劳动风险指标的信息；

● 信息提交指导；

● 与实施《条例》有关的公开信息来源清单。

(3) 建立统一网络

《条例》还建立了“反对强迫劳动产品统一网络”（以下简称“网络”），由各会员国主管当局的代表、本委员会的代表以及海关当局的专家组成，作为成员国主管当局与欧委会之间结构化协调与合作的平台，并简化《条例》在欧盟内的执行流程，使之更加有效和连贯。

具体而言，网络主要用于：

● 促进确定执法活动的共同优先事项，以交流信息、专业知识和最佳做法；

● 进行联合调查；

● 促进能力建设活动，并有助于在会员国实施本条例的统一基于风险的方法和管理做法；

● 协助制定《操作指南》；

● 促进和促进合作，以探索使用新技术执行《规则》和产品可追溯性的可能性；

● 促进主管当局与海关当局之间的合作与专业知识和最佳做法的交流。

3.义务主体

《条例》第三条中的义务主体为“经营者”，并将其定义为“在欧盟市场上投放或提供产品或出口产品的任何自然人或法人或组织”^[注14]。在该定义下，义务主体将不只限于进口商，还可能包括在欧盟境内的分销与零售环节的销售主体。

4.调查程序

(1) 调查方法

调查中，主管机关将采用“基于风险的方法”（“risk-based approach”）来评估是否存在违法行为^[注15]。该方法下，主要考虑因素有：

● 强迫劳动行为的规模和严重程度，是否有国家机关的参与；

● 投放或提供给欧盟市场的产品数量；

● 可能存在强迫劳动行为的产品部件在最终产品中的占比。

(2) 初步预审

启动正式调查前，主管机关需进行初步调查，判断是否存在违反《条例》的“实质性担忧”（“substantiated concern”）。主管机关将尽可能靠近可能发生强迫劳动风险的地方，重点关注价值链步骤中涉及的经济经营者，并考虑经济经营者的规模和经济资源、相关产品的数量以及涉嫌强迫劳动的规模。此外，主管机关通常会要求被调查的经营者在30个工作日内提供信息说明为识别、预防、减轻或消除其运营和价值链中与被评估产品相关的强迫劳动风险而采取的行动，由主管机关进行评估。

收到说明材料后，主管机关将在30个工作日内做出预审决定，如不存在“实质性担忧”，调查将到此为止。30个工作日的举证期间对企业的合规管理和危机应对都提出了较高要求。因此，企业应重视对关键信息的留痕工作，在日常运营过程中，无论是内部劳动管理的各项记录，还是与供应商之间的沟通文件、审核报告等，都要进行妥善地保存和整理。这些关键信息不仅是企业自身合规运营的有力证明，更是在面对监管部门调查时，能够迅速、准确地提供相关证据的重要依据，在调查的快节奏中从容应对，有效降低因调查而带来的负面影响。

(3) 正式调查

如存在“实质性担忧”，主管机关将启动正式调查，并通知经营者被调查产品、被调查原因及需提交的文件材料和提交期限。^[注16]

在主管当局要求的情况下，被调查的经济经营者应向这些主管当局提交与调查有关和必要的任何信息，包括识别被调查产品、这些产品的制造商或生产商以及产品供应商的信息。被调查的经营者需在收到提交通知后的15个工作日内提交信息，但可以提出合理期限延长请求。在要求提供此类信息时，主管机关考虑的因素包括：

● 被调查的经济经营者，使其参与价值链步骤，尽可能靠近可能发生强迫劳动风险的地方。

● 被调查的经济经营者的规模和经济资源、有关产品的数量以及涉嫌强迫劳动的规模。

(4) 复审

《条例》第8条规定，主管机关应允许被调查的经营者在收到调查决定之日起15个工作日内要求对该决定进行复审；如果产品是易腐货物、动植物，时限为5个工作日。经营者提出的审核请求应包含证明商品已投放市场、投放市场或将要出口的信息，且均不存在《条例》的禁止行为。如果主管机关认为，在考虑了经营者提供的新信息后，无法证明产品已经投放市场或出口构成对《条例》的违反，则应撤回原调查决定。

在全球化供应链与人权治理深度交织的背景下，企业不仅需遵守国内外反强迫劳动法律，更应主动建立预防性管理体系，以规避法律风险、维护品牌声誉。以下从员工权益保障、合规制度完善、外部沟通协作及供应链管理四大维度，提出具体应对策略。

(一) 强化员工权益保障与沟通

1.规范用工全流程

● 劳动合同透明化：确保所有员工（包括派遣工、临时工）签订书面劳动合同，明确工作内容、薪酬标准、工时制度及解除条款，避免模糊约定导致的争议。

● 工资与福利保障：建立工资按时足额发放机制，通过银行转账等可追溯方式支付，禁止以“押金”“保证金”等名义扣留工资。例如，某制造业企业引入“工资支付预警系统”，对未按期发放工资的部门自动触发内部审计。

● 定期劳工访谈：人力资源部门联合工会，定期对高风险岗位员工（如流水线工人、外派劳工）进行一对一访谈，排查胁迫性劳动迹象。

2.人权意识培训常态化

● 管理层培训：针对中高层管理者开展反强迫劳动法律培训，明确“红线行为”（如扣押身份证、限制人身自由）的法律后果。

● 员工教育：通过员工大会或内部学习手册等形式，向员工普及《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国刑法》中关于自愿劳动的权利及救济途径。

(二) 建立完善的合规管理制度

● 制定企业内部《反强迫劳动行为准则》：明确禁止强迫劳动、债务束缚、扣押证件等行为，并将其纳入供应商行为守则。

● 用工风险地图：根据业务地域（如新疆、东南亚）、行业特性（如纺织、采矿、汽车零部件）绘制风险等级，优先审计高风险节点。

(三) 建立风险管理和应急机制

● 监管动态跟踪：密切关注国内外立法和执法动向，排查自身风险。

● 快速响应机制：若遭遇强迫劳动指控或调查，应避免处于被动状态，及时引入相关专业人士，争取在早期阶段结束调查，避免扩大相关指控带来的负面影响。

(四) 加强供应链管理，提前做好尽职调查

1. 供应商准入与分级管理

● 开展人权尽职调查：要求所有新供应商签署《反强迫劳动承诺书》，并提交过去三年的用工审计报告。

● 风险分级管理：根据供应商所在国法治水平、行业风险设定“红、黄、绿”三级标签，对“红色”供应商实施100%现场审计。

2. 合同约束与退出机制

● 条款嵌入：在采购合同中约定“禁止强迫劳动”条款，并设置违约金、终止合作等违约责任。

● 替代方案储备：建立“备选供应商库”，对屡次违规且拒绝整改的供应商果断替换，确保供应链韧性。

在复杂多变的国际市场环境中，尤其是美欧反强迫劳动监管的高压态势下，中国企业面临着前所未有的挑战，反强迫劳动的监管将是中国企业需要长期面对的重要课题。