深化中国-东盟海洋牧场产业跨境合作的思考与建议

前言：近年来，为深化蓝色经济伙伴关系，中国与东盟开展多项双边、多边及特殊领域等经济合作。而其中的海洋渔业合作更符合中国与东盟国家共同经济利益，业已成为中国与东盟之间低敏感领域合作最重要和最主要的行业。

在树立“大农业观”“大食物观”的战略部署下，中国的海洋牧场建设及深远海养殖产业发展已颇具规模，其产业规划能力、产业实施能力和产业管理能力，在世界范围内颇受瞩目、极受推崇。中国海洋牧场产业在快速发展的同时，也遇到一定瓶颈。目前，正值东盟国家海洋渔业产业转型升级的关键时候，中国与东盟国家开展海洋牧场合作具有较大潜力。如何推动中国与东盟海洋牧场合作，实现中国-东盟蓝色经济一体化，是值得思考的重要问题。

目 录

东盟国家包括文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南。上述国家中，除老挝外，其他都是海洋国家，得益于优越的海域、水文、光照和温度条件，这些国家的海洋资源十分丰富，发展海洋经济具有得天独厚的基础，海洋产业也是东盟国家国民经济的重要组成部分。

近年来，东盟国家政府高度重视海洋经济和水产养殖的发展，积极制定和实施海洋经济发展战略与政策，如越南政府出台《2030年越南海洋经济可持续发展战略及2045年愿景》，提出到2030年，海洋经济对国内生产总值的贡献将达到10%左右；印尼政府推出了蓝色经济路线图，制定印尼蓝色经济指数，通过四大支柱产业发展可持续和包容性的蓝色经济。即便是东盟成员国中唯一一个没有海岸线的国家——老挝，也在部署有关海洋工程装备产业，以赋能东盟蓝色经济、尤其是渔业产业的发展和布局。

但当前，东盟国家整体面临海洋渔业产业升级问题：首先，海洋渔业产业基础较为薄弱，尽管海水养殖取得了一定的进步，但传统捕捞渔业仍然占据渔业产出的主导地位；其次，东盟国家海洋渔业产业供应链体系尚不完善，生产所需的关键设备和技术普遍依赖进口；最后，东盟国家政府尚缺乏对海洋牧场产业供应链、价值链、通识知识和专业的认识，尚未针对海洋牧场产业的发展形成系统性、科学性、可操作性和前瞻性的产业政策。

东盟国家的海洋渔业产业升级的基本标志是渔船品质和能力的提升，由小船提升为大船，由传统渔船提升为智能渔船。同时，产业模式由传统的近海捕捞向深海、远海转型，尤其是由捕捞向养殖转型，逐步推广捕养并举，并最终实现养殖为主、捕捞为辅的产业升级和产业跨越。

(一) 中国海洋牧场产业发展现状

党中央、国务院高度重视现代化海洋牧场建设。自2013年国务院文件明确提出要发展海洋牧场起，中国针对海洋牧场的发展政策从“点状”逐渐发展到“面状”，从资源养护逐渐发展到对全产业链的规划和设计，上至水产品种质、饲料及养殖设备的发展等，下至水产品加工、销售及冷链流通等环节，再至信贷、保险、基金等金融配套服务。

在中央政策的带动下，地方各级和社会各方面建设海洋牧场积极性空前提高，投入力度不断加大。截至2023年9月，全国建成海洋牧场300多个，其中国家级海洋牧场示范区169个，用海面积超过3000平方公里，投放鱼礁超过5000万空立方米，海洋牧场建设初具规模。

深远海养殖是海洋牧场产业的重要内容及发展方向。“十四五”以来，我国深远海养殖业发展步伐加快，山东、浙江、福建、广东等省大力推动深远海养殖业发展，形成了一定规模的产业集群。截至2023年8月，全国已建成重力式网箱2万余口、桁架类网箱40个、养殖工船4艘，2022年全国深远海养殖水体4398万立方米，产量39.3万吨，比“十三五”初期分别增加3.3倍和2.4倍，占海水鱼类养殖产量的两成以上。

中国在海洋牧场产业的设计、规划、建设、管理方面积累了丰富产业技术与产业经验，海洋牧场已经成为中国海洋经济新的增长点，成为一二三产业相融合及多产业、多行业相融合的重要依托，成为沿海地区养护海洋生物资源、修复海域生态环境、实现渔业转型升级的重要抓手。

(二) 中国海洋牧场产业发展瓶颈

随着近年来海洋牧场产业的快速发展，中国的海洋牧场产业也面临一定的发展瓶颈。

第一，海洋牧场的经济性问题。海洋牧场是资金密集型的产业，养殖装备投入高，项目建设周期长，资金需求量大，投资回收期过长。海洋牧场产业的资金问题，不仅体现在建设前期需要一次性投入较高成本，还涉及到后续海洋生态维护、种苗培育、技术研发、机器设备的购入等均离不开资金持续的投入。

第二，海洋牧场缺乏统一的行业标准。早期建设的海洋牧场由于当时缺乏全国性指导和行业标准，建设标准偏低，缺乏充分的海域使用论证，欠缺科学选址研究和规划，同质化问题比较严重。此外，由于海洋牧场产业发展迅速，实践中各类新型海洋牧场应运而生，如装备型海洋牧场，但我国各界关于海洋牧场概念与内涵尚未达成统一定义，缺乏具有权威性的产业标准及行业标准。

第三，养护型海洋牧场面临产业转型问题。目前，我国已建成的海洋牧场主要以养护型为主，目的是保护和培育渔业资源，同时改善海洋生态环境。然而，这种类型的海洋牧场面临后期管护的问题：一方面这种类型的海洋牧场没有专门的管护机构管护，现在多为政府部门委托管理，另一方面，缺少专项运营维护资金，且维护成本高昂。因此，养护型海洋牧场如何进行企业化管理和产业化转型、如何实现转型是一个现实的重大问题。

第四，建立完整的海洋牧场产业链需要时间。虽然海洋牧场产业关联度大，上下游拉动力强，资本集聚度高，但我国目前的海洋牧场产业链尚不完整，尤其是民营企业参与度较低。现有的海洋牧场主要为央企、国企主导，央企、国企可以在养殖装备方面进行大规模投入，但在水产养殖、水产品加工及供应链运营等上下游产业链欠缺经验。因此，需要鼓励央企、国企与民营企业在海洋牧场产业链上加强合作与融合。

第五，海洋牧场产业缺乏国际合作。虽然我国与东盟国家开展了深入的海洋渔业合作，但尚未升级至海洋牧场产业的国际合作。我国在海工装备、种质培育等方面拥有更先进的技术和更丰富的经验；东盟国家拥有更为丰富和优质的野生苗种，但发展海洋牧场的技术和装备相对落后。通过全产业链条的国际合作，双方可以实现优势互补，实现技术和资源的最优配置。

第六，海洋牧场法治化程度较低。海洋牧场规划、建设和管理，涉及多个部门、多个产业、多个职能。而部门之间、产业之间、职能之间缺乏协同、缺少沟通，导致其对法律的诉求相对零散和碎片。因此，加强统一的法律规划，适时出台国家层面《海洋牧场条例》是迫切需要的。

(一) 充分利用中国与东盟海洋渔业合作基础

中国与东盟在海洋渔业领域的合作已具有一定基础：一方面，中国一直在积极推动与东盟在海洋渔业方面的合作与技术交流，如深远海网箱养殖技术成功落地文莱，循环水养殖技术在泰国稳固发展，渔农综合种养技术在柬埔寨罗湖地区得到推广。此外，缅甸建立了现代渔业产业园，菲律宾达沃市名优水产品养殖的示范基地，文莱成立了海水养殖技术研发基地，菲律宾巴拉望省则建立了“一带一路”热区国家海水养殖合作创新示范基地。另一方面，中国也向东盟输送优质鱼苗，助力其鱼类资源种质的提升。其中，最具代表性的成果系在2017年成功承办中国-菲律宾渔业技术培训与考察交流活动和赠送第一批10万尾东星斑鱼苗的基础上，2018年又向菲律宾赠送了东星斑10万尾鱼苗和批量淡水鱼苗，该成果被写入2018年的《中菲联合声明》。

此外，广东、海南、福建近年来均提出大力建设“海上广东”“海上海南”“海上福建”，上述省份都与东盟国家在海洋渔业领域有着成熟的合作基础，推动上述省份的海洋牧场产业“走出去”、与东盟国家在海洋牧场领域开展国际合作具有较大机遇。

(二) 实现跨产业、跨部门、跨法域的合作

从国内产业角度，提高海洋牧场产业链价值，打造一个能够良性循环的产业链系统，构建跨产业运营合作体系，鼓励和促进产业链上下游的协同发展，推动产业的融合与创新。

从国内管理角度，尽量减少执法重叠，厘清涉海执法机构法定职能，集中行使行政处罚、行政强制、行政检查等涉海执法职责，优化“管海”“用海”职能，服务海洋经济建设。

从国际合作角度，可以协调区域内法律政策体系，一方面，以海洋牧场作为切入点，探讨制订中国-东盟区域内统一的海洋牧场相关标准，编制统一的产业和技术规范；另一方面，梳理、细化现有的海洋渔业规定与协定，强化已有的制度安排和法律框架。

(三) 借鉴“飞地”“飞海”模式，统筹利用国内东盟两个市场

统筹利用国内、东盟两个市场、两种资源，借鉴和利用“飞地”、“飞海”政策模式，我国南方省份夏秋季节易受到台风侵扰，但东盟部分国家海域靠近赤道，较少台风。因此，在推动海水养殖的扩大化时，可以考虑实施“飞地飞海”战略，即跨国别、跨地域地建立海洋牧场，在我国南方省份面临水温下降或台风威胁时，可考虑异地进行避风、错峰接力养殖，从而优化资源配置，保障生产的连续性和供应链的稳固性。

(四) 推动海洋牧场与风电储能产业融合发展合作

东盟沿海地区人口稠密、负荷需求集中、能源消费增长速度快、海洋面积大，适合发展“海上风电储能+”产业融合的新业态。

近年来，我国在新能源项目建设支持政策和风电大型化降本助推下，核心大部件能够基本实现自研自制，支持一批优秀的国内企业出海，实现以技术换市场，从而在实现巨大的经济收益的同时，帮助东盟各国实现能源转换目标。

(五) 适时建立中国-东盟海洋牧场合作推动机制

为尽快、务实推动中国与东盟海洋牧场合作，可以考虑适时建立官方、半官方或民间推动机制，设置秘书处，定期、长期举办海洋牧场相关的联席会议或高端论坛，邀请国内外政府官员、专业人士、企业家和研究者，持续推动海洋牧场产业国际合作与交流。

(六) 树立海洋牧场产业的大国际观

习近平总书记提出的“海洋命运共同体”理念为引领全球海洋治理指明了前进方向、贡献了中国方案。由于海洋资源的贯通性、渔业资源的流动性，海洋渔业产业发展离不开国际合作以及全球治理，例如日本的海洋牧场建设就是全球化的海洋牧场布局，瞄准全球市场及供应链。海洋牧场产业的拉动力较强，国际化程度高，因此，要树立海洋牧场产业的大国际观，以大国际观指导海洋牧场产业发展。

具体而言，除东盟国家外，也可以适当关注新兴南亚市场（如斯里兰卡），南亚国家海洋渔业产业有其自身特点，如生物多样性丰富、较少受台风侵扰、与我国不存在海域争议、可辐射非洲与欧洲市场等，南亚国家渔业捕捞能力普遍较弱、渔业管理能力不强，因而可以考虑以捕养结合为切入点开展海洋牧场合作。

现代化海洋牧场是一个涉及多链条、多产业的系统性工程，包括种质产业、饲料产业、养殖产业、加工产业、装备产业、海洋资源利用、海洋环境保护、海洋科技、海洋金融、海洋法律服务等，具有低政治属性和低敏感领域的特点，是中国和东盟蓝色经济合作中的最为具体、务实的选择。

中国与东盟在海洋牧场领域的合作，是中国-东盟全面战略合作的优先选项，是构建中国-东盟蓝色经济伙伴关系的“蓝色引擎”，能够促使中国和东盟携手扩大共同的蓝色利益，在谋求自身发展的同时促进共同发展，实现互利共赢和共同繁荣。